同邮政领导人的对话

Emmanuel Drai 律师访谈录

Matthieu Boillat

　　在一个相互依存程度不断增加的世界里，制定出同一系统中所有参与各方都认可的全球标准，看来是国际关系和谐发展所必需的。作为一个技术性国际组织，万国邮政联盟正在人们称之为“全球治理”的工作中发挥着重要的作用。全球治理这一术语，尽管常被引用，但它的定义仍不清楚，我们请 Emmanuel Drai 对这一术语作进一步解释。他是巴黎 Latham & Watkins 法律事务所的合伙律师，在去年 11 月的万国邮联战略会议上，他就全球治理问题作了专题报道。

　　《邮联》杂志：几年来，只要讨论国内或国际决策过程时，治理的概念就会出现，这一术语的恰当定义是什么？

　　Emmanuel Drai：治理可以定义为为某一最终目标服务的一种方法。所谓方法，我指的是，在一个系统内，决策过程要依据参与各方之间公开、透明、相互尊重和对话的方式进行。这种对话要有特定的目标：确定系统内参与各方的共同利益，以便建立共同规则来保护和满足这些利益。这一点非常重要，因为当我们考虑到要对一个特定的系统进行治理时，我们不是试图保护单一利益，而是确定和保护整体利益；这样得出的共识，可使系统内相关各方产生义务感，这对制定法定的标准是至关重要的。由于规则保证了系统的延续，因而治理能使系统得以持续发展。由于这些规则保护了所有参与者的利益，所以它有利于共同遵守。

　　《邮联》杂志：治理往往与政府管理的观念相关，这是相同的概念吗？

　　Emmanuel Drai：治理不是政府管理的意思，这是两个不同的概念。政府管理是一种用于一个民族国家范围内的工具，用来确定并组织一定地理或政治实体内的治理，它决定一个国家内事务并受国家制约。
　　这就是说，虽然治理和政府管理并不是相互对立的，但人们注意到，对于越来越多的问题来说，现在治理必须是全球性的。实际上，在全球化的世界中，全球的参与者要的是对它们战略和活动的全球响应。另外，如果我们要保证受到全球化“影响”的系统可持续发展，全球性问题就要求全球响应。例如，气候问题就是这种情况。
　　《邮联》杂志：在这方面，只有在上世纪 90 年代，当全球化的力度陡增之时，“全球治理”一词才出现。因此，相对来说，最近才需要全球监管，是吗？
　　Emmanuel Drai：不，不是这样。我认为，我们可以追溯到 19 世纪第一次真正的全球化浪潮。另外，万国邮联的成立本身就是需要全球治理的一个例子。邮政行业是包含全球参与者的最早系统之一。万国邮联之所以是世界上最早成立的政府间组织
之一，这绝不是偶然的，因为当时产生了许多新问题，而且必须予以解决。
　　现在，虽然全球治理的需求不是一件新鲜的事情，但今天，全球治理可能是比较迫切的，也涉及到新的挑战。对万国邮联来说，全球治理这个主题，既反映在万国邮联战略会议讨论的各项议题中，也反映在布加勒斯特世界邮政战略中，特别反映在有关邮政普遍服务、邮政改革和信息社会中邮政作用等问题之中。
　　《邮联》杂志：在国际上建立良好治理需要什么样的条件？
　　Emmanuel Drai：在目前的国际环境下，主要特点仍然是国家的主权，所以要建立全球治理谈何容易。根据定义，治理是一种模式，而它本身又基于3 个支柱。首先是由共同利益决定的共同目标。其次是系统内所有参与者有赋予一个机构制定共同规则权力的意愿。最后，有一个主管机构要拥有监控、实施和批准这些规则的权力。如果说这种模式存在于国家之内，那么国际环境就不同了。即使有，这也只是一种超国家性的状态。目前还谈不上真正存在。

　　《邮联》杂志：如果不存在这种超国家性，全球治理不是成了乌托邦吗？

　　Emmanuel Drai：不，似乎还有一条我们称之谓“自我监管社会”的中间道路，也基于三个支柱。第一，建立一套决策程序，把所有参与者结合在一起，以便有可能制定出各方均可接受的共同规则。

　　第二，这些规则不应过于详尽。首先，因为参与者之间有着不同的传统、政策和文化，谈判详细规则要花费相当长的时间，这可能与所需相悖，因为解决方案往往要求快速形成。其次，因为世界变化如此之快，细则会有短期内过时的风险。所以国际规则应当是原则性的，与所需的结果相结合。不同的参与者，特别是公司，要通过内部系统，确保遵守国际层面确定的规则，努力达到所需的结果。

　　最后，政府运用自己的自主权，不仅要确定这些规则，还要建立国家监管机构。监管机构要有两种权力：一是制订办法，测定公司内部监管机制的效率（国际标准化组织这样的机构在这方面可以提供有力的帮助）；二是监控这些公司的活动，如果它们不遵守规则，就对它们实行制裁。

　　《邮联》杂志：在您刚刚描述的框架中，邮政行业全球治理系统的优点是什么？还有哪些要改进的地方？

　　Emmanuel Drai：万国邮联和邮政行业在这方面有多张王牌。首先，非常罕见的事实是，万国邮联是一个论坛，邮政行业所有公共和私营参与者都可以而且能够在一起对话。国际局会议和咨询委员会，体现了参与各方之间这种公开对话向制度化迈进的开始，这是任何治理方案的基本要素。

　　其次，万国邮联是一个政府间组织，由于见证了本行业所有参与者共同适用规则的制订过程，各会员国就可以采纳这些规则来解决各方认同的全球性问题。

　　至于改进，具体做起来是需要特别谨慎的。我要说的是，万国邮联应当着力于进一步制度化，提升行业参与者之间建立对话以及确定整体利益的能力。我们因此可以设想，咨询委员会不仅可以向合作机构开放，还可以向任何邮政的相关利益方开放。同样，国际局会议可以担当官方的角色，从而成为一个公认的探讨问题的论坛。经过这些会议广泛深入讨论的意见可以作为有用的基础来确定整体利益并为我们上面谈到的问题找到解决方案。

　　《邮联》杂志：未来邮政行业全球治理面对的挑战是什么？

　　Emmanuel Drai：对于挑战，我只说一点：搞好邮政行业在信息社会中所能发挥的作用。在这一行业，特别是在电子通信领域，已经感受到确实需要进行这种治理。

　　在这方面，邮政行业有许多王牌，可以作为信息社会的重要参与者。首先，从广义上来说，邮政享有普遍信任的品牌，因此不需要再创造任何品牌形象来赢得客户的信任。其次，电子通信是世界性的，因此必须具有建立国际标准的能力。通过万国邮联，邮政行业是具有这种能力的少数产业之一。

　　另外，邮政行业通达世界上 90%的居民，如果它能够制订出全球性的技术规则，确认某人已通过邮政确实发送过一份电子信息，这些规则就可以成为一种“产业标准”（与磁盘操作系统和视窗操作系统类似）。最后，万国邮联管理“.post”域名的专营权是邮政行业的另一张王牌。

　　正像我们所见到的，这些王牌可以使邮政行业制订带有邮政品牌的交换标准。如果这成为了现实，邮政用户，特别是商家，必定会被吸引到这项有国际保障的业务上来。这样，这一领域成功的全球治理将会使邮政行业一如既往地成为联系广大民众的产业。