中国邮政普遍服务标准及建议
国家邮政局科学研究规划院国际邮政研究部
一、普遍服务的定义、范围及标准
1.普遍服务的定义
我国邮政法修改稿中将邮政普遍服务定义为：指在中华人民共和国境内，以合理的资费向所有人提供信件寄递服务及其它普遍认为不可缺少的邮政服务，但是具有特殊水平的服务除外。 本项目组认为邮政普遍服务即要阐述用户的用邮权利，同时对承担普遍服务的企业也要有一定服务要求。这两个条件确定后政府通过法规的方式确定普遍服务的定义和实施细则。在此基础上课题组对邮政普遍服务的定义是：
（1）在全国范围内，以合理低廉的资费向所有人提供政府根据本国条件制定的、具有一定质量标准的信件寄递服务及其他不可缺少的邮政服务。（注：其他不可缺少的邮政服务是指由政府和相关部门提供覆盖成本的补贴业务）
（2）在全国范围内，以合理的资费向所有人提供具有一定质量标准的信件寄递服务。
在定义（2）中取消“其他不可缺少的邮政普遍服务”出于企业发展的长远考虑，把其他不可缺少的邮政服务可归属于政府指定的特殊服务，政府理所当然的要考虑指定特殊服务企业的成本覆盖问题。
2.普遍服务的范围和业务种类
我国邮政承担的普遍服务业务种类明显多于一般国家邮政，这里除了国情不同外还有传统计划经济遗留的痕迹。待政企分开后，由于邮政属于国有企业，因此第3部分所述的几种服务形式仍将保留。但普遍服务的业务种类对于邮政企业的运作应该是十分明确的，具体做法可分为两种：
（1）在现有的基础上进行简化，未来主要是信件和政策型的业务。给予邮政补贴和政策扶持也主要是这两类业务。其它业务国家未从价格上限定，所以资费、服务质量和范围都应以企业盈利为目的。
（2）信件，其他邮政服务都要覆盖所开办业务的支出成本，为了维持企业发展的需要，政府指定业务应考虑付给邮政由此造成企业亏损的补贴。 普遍服务的范围应充分体现出人人所享有的基本通信权力，向国内所有用户提供有一定重量限制（2 kg ）和均一资费的信件邮递服务。我国地域辽阔，地区之间、城市和农村之间都存在着很大的差别，所以在服务水平上有农村和地区标准。
3.满足用户要求的网点设置标准
(1)网点设置应考虑经济效益
目前我国邮政固定局所约66 694个，通过国家邮政局有关邮政普遍服务基本情况调查表明，全国邮政局所年收入5万元以下的邮局约占全国局所的三分之一，而这些局所的年支出都在12～16万元左右。虽然这些局所的存在与邮政承担的普遍服务义务有着直接的关系，但应研究解决保证企业持续发展的资金矛盾。因此在基本保证当地用户享有邮政普遍服务的前提下，可将其过渡到委代办和流动邮局的方式，从而减轻国家和企业的资金压力，使邮政企业在普遍服务方面进入良性循环。
(2)网点设置基数标准
我国现有人口接近13亿，作为国家邮政主管部门或规制机构应确定承担邮政普遍服务的企业，在履行此项义务时应保证必不可少的局所基础设施数。邮政企业在全国范围内所设置的固定服务局所应不少于可基本保证普遍服务义务的数量，即55 000个，其中要保证至少有三分之二的数量由该企业的职工经营。当承担普遍服务的邮政企业同邮政主管部门或规制机构共同制定出一个基数后，每3～5年要根据邮政企业的经营情况重新审核一次并根据情况进行调整。
(3)服务人口和城市局所、信筒设置标准
在国家邮政主管部门制定的普遍服务细则或条例中，可根据本国具体用邮情况指定承担邮政普遍服务的企业对常住人口在一定数量以上的（标准参考数10 000～12 000人）社区设立一个固定的邮政服务设施。另外，还应原则上保证城市地区用户到最近邮政服务设施的距离（标准参考数2 500～3 000米）。城市接收邮件的信筒分布标准也是体现邮政普遍服务的一个重要标志，对分布的间距应有相应的要求（标准参考数1 000～1 500米）。以上所列举的数字应在制定邮政普遍服务细则或条例时多方面进行科学的论证，一方面要充分满足用户用邮的需求，另一方面又要维持企业的可持续发展。
4.邮政普遍服务水平
(1)运递时限标准
作为一个企业在制定运递时限标准时即要考虑企业的承受能力，又要考虑用户的需求，由于我国是一个大国，各省的运输条件和邮路有很大差别，在本项标准中不能照搬国外所应用的标准，应考虑时间、距离和地理情况等几方面的因数。总之就不同地区可以制订不同时限的服务标准。本项目组在此仅提出一些供有关部门参考的运递时限数据。
普遍服务运递时限标准: 信函 本埠：J＋1；本省500 km范围内：J＋2；全国省会城市间1 200 km范围内:J＋2；全国其他地区一般J＋3。(特殊地区除外)
(2)投递标准
根据普遍服务的定义在我国应做到信件的按址投递，按址投递包括住户信箱、楼房信箱群、社区信箱群、机关和单位收发室、邮件转交或自取的站点等，因交通、地理和气候条件的限制，威胁到投递人员安全的地区除外。信件按址投递率应根据新的时限要求达到用户满意的程度，按时投递率标准应不低于90％，城市地区每天至少投递一次。 其他邮件如报纸、印刷品，原则上5 kg以内按址投递。有信报箱的应投递到信报箱，无信报箱的应投递到收发室、居委会或相应的代转点；5 kg以上的印刷品和包裹（收件人无相应足够大的接收容器）、特殊挂号、汇款（需收件人亲自签收），只投送领取邮件的通知单，由收件人到邮局自取。对部分邮件可投送预约投递联系卡。
开箱频次标准 城市：2次/工作日；农村：5次/每周；边远地区：2～3次/每周（特殊地区除外）。 投递频次标准 城市：至少1次/每天；农村：5次/每周；边远地区：2～3次/每周（特殊地区除外）。
二、政策建议
1.普遍服务和补贴要有法律保障
中国邮政作为一个国有企业理应为国家承担普遍服务义务，与此同时，普遍服务的业务也应得到政府和社会的支持。为了使承担普遍服务的邮政企业能得以发展和持续长久的履行邮政普遍服务义务，当企业为此履行其义务出现亏损或企业为延伸普遍服务出现资金不足时国家有相应的补贴措施，其补贴额度应覆盖企业所承担普遍服务义务的成本，或制定能保障邮政履行普遍服务的优惠政策。为此国家应制定相关的法规，明确阐述中央和地方对邮政企业为国家承担普遍服务义务应给予的政策和财政补贴。 为了使承担普遍服务义务的邮政企业在邮政法的框架内实施操作有章可循，应以邮政法确定的指导原则制定有关普遍服务的实施细则或法规，制定邮政普遍服务细则的目的是为今后承担邮政普遍服务的企业有相应的服务和监督标准。
2.明确邮政专营的范围
邮政专营是国家特许某企业或部门经营在一定范围内受法律保护的邮政业务。未经国家法律许可，任何单位和个人不得经办专营范围内的邮政业务。邮政法应详细说明邮政专营业务的范围。邮政法修改稿初稿中规定：信函、明信片，以及单件重量不足350g物品的寄递业务，由邮政专营。 中国邮政在争取和利用国家扶持和保护政策的同时应明白，保护政策不是无限期的，国家给予的政策是为了促进邮政的快速发展和早日具备市场竞争能力。
邮政专营业务和专营保护是对邮政承担普遍服务的一种政策性补偿措施，也是保障公民享有基本通信权的一种政府行为。对于全国均一资费的普通信件（在一定重量范围内）应由承担普遍服务的邮政企业独家经营，并从法律上强化企业的专营权，包括投递信箱的专营权，从而实施保障公民基本通信权的政府职责。课题组认为：出于保障邮政普遍服务的考虑，500g以内信件速递业务经营公司除了要有国家工商管理部门颁发的公司注册许可证以外，还应有监管部门发给的经营业务许可证，在他们经营的速递信件业务中要接收监管部门的检查。这类公司除了上缴正常的营业税外，还应增收一定比例的特殊业务税，以补贴承担邮政普遍服务的企业。
3.普遍服务补贴
邮政为了保障公民的基本通信权，在服务网点设置、人员和保证业务质量方面投入了大量的人力和财力，造成邮政企业入不敷出的亏损局面，给邮政企业的持续发展带来了急需解决的矛盾。据国外邮政在保证普遍服务方面的做法，应给予因国家要求邮政承担普遍服务业务的补偿。
(1)通过局所网点结构的调整，在基本保障普遍服务需求的前提下，科学合理的调整现有的网点分布，并严格按照普遍服务细则或法令进行运作。
(2)在邮政内部挖潜，搞好三项制度的改革，适度解决国有企业的成本扩张问题，压缩一些成本支出过高的自办局所，在农村以邮政代办局所为主，使邮政局所成本支出趋于合理。
(3)通过邮政企业自身在专营业务范围内以合理的资费价格进行交叉或行业补贴，维持普遍服务基本网点的需求。
(4)参照国外邮政的一些做法从财务制度上将普遍服务与其他业务分开，普遍服务采用国家预算会计方式，其他业务纳入企业会计。在帐面清晰的条件下，国家对承担普遍服务的企业给予专项补贴，补贴数额应通过调查并结合邮政市场的运营情况由政府制定。
4.政策性补偿
党报、党刊、机要和义务兵邮件是保障有中国特色的社会主义建设和为党和政府承担宣传服务的一项重要邮政工作。积极承接这些服务工作是邮政企业义不容辞的责任，但邮政企业在按市场规律运作的今天并不等于应承担为此而支付必要的用邮成本。党报党刊在纸张采购、印刷和收取广告费方面已经在按照市场运作，所以在邮政发行业务也应如此。
(1)党报和党刊的发行费应市场价付给邮政企业，中央一级的报刊如出版社无能力支付，也应由中央宣传部向以国家申请专款支付给邮政企业。地方省市一级可由地方报纸和出版社向地方财政申请专项费用支付给当地邮政企业。
(2)机要邮件由主管部门向中央申请经费，经过测算支付给邮政企业，邮政企业以覆盖成本方式收取费用。
(3)对于军人用邮，邮政企业应采用同政府统一结算方式，解决邮政为其服务所发生的成本费用，这部分成本国家可纳入军费开支统筹考虑。另一种方法是邮政企业在政企分开后可将现有方式改为收费制，国家通过其它途径解决义务兵用邮的费用。
5.对承担普遍服务的邮政企业的优惠政策
(1)政府可适度减免的各种收费
邮政应向地方政府申请对于服务于广大公众的运递车辆应适当减免各种过路或过桥费（邮政应享有城市公交车辆同等的优惠政策，特别是政府投资建设的国道和桥梁。）考虑到许多基础交通设施属于企业投资或个人投资性质，邮政在申请有关这方面的减免政策时不能过多的增加对方负担或影响其投资的目的，除邮政运递车辆生产车辆外其他车辆暂不列入。
(2)税收优惠
由于普遍服务属于非市场竞争行为，是一种为国家承担保障公民基本通信权的服务，所以在维系邮政承担这项职责的同时应给予必要的税收优惠政策，特别是营业税和资产税。虽然在减免税收时涉及到地方利益，但就分配到全国而言对中央和地方税收影响不大（粗略估计7～8亿）。如果能建议国家做少量的调整，对邮政普遍服务将是最大的扶持。做好这方面的工作对邮政极为有利。
6.建立普遍服务基金
建立邮政普遍服务基金制度是公民基本通信权得以保证的一项基本措施，普遍服务基金的筹集可以通过国家法规对未承担普遍服务的邮政企业按比例征收基金税，也可由财政部进行统筹将国家每年对普遍服务的补贴纳入基金管理，是承担邮政普遍服务的企业有了实施普遍服务的资金保证。
7.普遍服务监督机制
目前我国邮政的政企合一体制不利于对承担普遍服务企业的监督，虽然监督机构不一定是政府部门，但必须受政府授权，承担政府的监督职能，而且同企业分离。未来邮政行业的规制机构或主管部门除了管理邮政行业外，还应对普遍服务的实施进行监督。■
【编后说明：本文是根据“中国邮政普遍服务标准及发展态势的研究”后两部分的内容编写而成。仅供参考，如需了解详尽内容请与课题组联系。】