试论邮政报刊发行的“垄断”问题

国家邮政局报刊发行局 晓 宁

日前，国务院体改办王歧山主任在高层论坛提出，一切不适于国家垄断的行业都要打破垄断，一切不利于市场竞争和实现效率最大化的行业和企业结构都要进行重组。联系到一个时期以来社会各界对邮政报刊发行业务的“垄断”指摘，有必要对这些问题进行严肃而认真的梳理。

一、报刊发行是否“垄断”经营

现在有些部门把邮政部门报刊发行标定为行政垄断，这是不妥的。行政垄断的最主要特征是：

（1）合法外衣：垄断市场的力量来源于合法的法律、行政的制度约束；

（2）进入壁垒：其它组织进入市场有法律和行政的壁垒；

（3）价格控制：垄断者对市场价格具有控制权。

邮政报刊发行专业的经营，如果没有偏见的话，上述三条没有一条符合。

（1）《邮政法》没有规定报刊发行业务享受排他性的专营权利，报刊发行只是邮政部门开办的竞争性的业务之一。当然，个别地方依据《邮政法》制定的有关报刊发行专营的规章不能成为断言邮政报刊发行业务是垄断经营的证据。

（2）中国邮政没有、也不可能设置任何进入壁垒阻止其它渠道进入报刊发行领域。事实上，目前国内各大中城市都有数量不等的、有相当规模的发行网络。这些网络，有的是报刊社依托本报组织的，有些是专业化的以赢利为目的报刊发行经营实体。这些网络以报刊发行为主，开展多元化经营，在区域性市场，特别是大中城市市场上占据主导地位。在一些地方，邮政部门反而是发行市场上的配角。在一些特大型城市里，邮政的报刊发行网络也远不是自办和其他专业发行网络的对手。

（3）邮政报刊发行部门与报刊社的合作是建立在平等互利的商业合作的基础上的，发行合同是这种合作的具体体现。发行价格由邮政部门与报刊社共同商谈一致认可，邮政部门不可能单方面控制。邮政报刊发行与报刊社的关系是商业关系，邮政部门与报刊社就发行区域、发行费率和发行方式等方面的约定是在平等基础上双方共同协商的结果，不存在强加的问题。

可见，邮政报刊发行业务并非“垄断”业务，而是与其它渠道处于同一起跑线的面临巨大生存和发展压力的竞争性业务。

二、报刊发行业务的商业实质

如前所述，垄断具有三个主要特征。但是，仍有人将邮政报刊发行的代理经营行为混同于“垄断”经营。我们认为，邮政报刊发行业务不是“垄断”经营的，而是商品流通领域常见的全国商业代理、区域商业代理的经营模式。商业经济中，代理商业行为具有以下特征：

（1）代理商（被授权者）通过代理（授权）合同，拥有被代理商（授权者）赋予的相应的行为能力；

（2）代理商和被代理商在法律上是平等的行为主体，双方有自由选择的权利。同时，双方有依法遵守代理合同的义务；

（3）代理商拥有的代理权利的大小由代理合同的相关条款规定。

显然，邮政报刊发行部门与报刊社的关系实质上是商业代理关系。

（1）邮政部门与报刊社是以发行合同（邮发合同）为纽带联系起来的发行经营的合作伙伴关系。邮政报刊发行商拥有发行合同规定的在报刊发行的相关环节对报刊进行相应处置的权利和义务。

（2）报刊社和发行商之间在法律上互相平等，双方有根据各自的需要、要求和条件选择合适的合作伙伴的自由。中国邮政作为全国性的报刊发行商对报刊社提供全国范围内的报刊订阅零售服务，同时也对报刊社提出相应的要求和条件。报刊社根据其意向，可自由选择全国性或地区性的发行商。

（3）在发行合同（邮发合同）中，报刊社授权邮政部门在全国范围内组织其报刊的订阅和零售发行。报刊社和邮政部门根据自身的条件，在发行合同中对发行范围、发行方式和发行费率提出了相关条款并共同认可。对全国发行的报刊，邮政部门提出了不允许其另交其它渠道进行发行的条款，这是与邮政部门能提供全国范围发行服务相对应的。报刊社认可了这些约定，邮政发行部门就有了相应的授权，报刊社和邮政部门就应该为各自的违约行为负责。

可见，邮政部门的报刊发行业务从本质上说是与报刊社之间发生的商业代理行为，邮政部门对全国发行的报刊提一些条款完全合理合法，熟悉国外报刊发行的人应该不会陌生这种常见的发行商业代理合同中的约束条款，这些与真正的垄断是有天壤之别的。

应当承认个别地区的邮政部门对少数发行网络的经营活动进行了不适当的限制。但是从全国来说，邮政报刊发行垄断市场的说法是不成立的。前面已经说了报刊零售是群雄割据完全竞争市场。由于历史原因，当前国内具备全国发行能力的网络组织只有中国邮政一家，中国邮政对于全国范围内的报刊订阅业务具有较高的占有率。但据此认为邮政报刊业务垄断市场是不适当的。报刊社或其它发行组织完全有建立另一个全国网络的自由，邮政部门无权干预。事实上，报刊社的这种努力一直没有停止，许多区域自办发行的网络曾试图联合组建全国网络，但都因成本和运做的问题而搁浅，这从另一个方面恰恰说明，建立和运行一个全国性的发行网络的难度之大。可见，问题的根本不是邮政报刊发行垄断了市场，而是建新网的成本太高，难度太大，全国网即使建成也是无利可图的。邮政报刊发行特别是对党报党刊的发行是以巨大的成本为代价的，这也是为什么各类发行渠道只热衷于城市地区网络建设和投入的原因。

三、报刊发行的对策

在目前国内反垄断呼声日益高涨的情况下，邮政报刊发行部门应采取以下应对措施：

1．加大宣传力度

大力宣传邮政报刊发行的竞争特性，使社会各界注意到报刊发行领域的激烈竞争态势。同时宣传邮政报刊提供给社会的独特服务方式，宣传邮政部门为党报党刊提供的特殊发行服务所做的奉献。

2．改革接办方式

改变目前单一的报刊接办方式，为报刊社提供更加多样化的选择。对坚持部分交邮的报刊，尽快制定相应的资费政策，满足其要求。

3．服务方式革新

适应将来网运分离、竞争性业务分离的趋势，进行订零分别处理的研究，改变目前订阅与零售不分的传统发行方式，做到订阅与零售单独接办、单独组织运做，对报刊社提供订阅业务和零售业务可自由选择的灵活服务，避免其它部门宣称的“邮政利用独占性的全国订阅业务优势捆绑销售零售业务”。

4．壮大零售自销能力

局部区域鼓励零售业务进一步放开搞活，条件好的地区进行改制，以做大本地零售市场为目标，建成一批具有实力的邮政零售地区经 销商（代理商）。

5．加强全国订阅业务

进一步加强邮政报刊发行订阅处理能力，以提供全国订阅服务为重点，巩固并强化邮政报刊发行的核心竞争力。

6．对报刊社的违约行为，要根据相关合同条款采取行动

但在目前的市场环境和社会环境下，宜低调处理。同时，不能打错板子，对其它发行渠道不能（也无权）采取过激措施。要通过努力增强服务能力，提高服务水平来抑制报刊社多渠道发行的冲动。■